Von Holger Niemann

Seit 2011 ist der UN-Sicherheitsrat aufgrund von Vetos nicht in der Lage, aktiv in den syrischen Bürgerkrieg einzugreifen. Zwei Gründe sprechen dafür, die Rechtfertigungen dieser Vetos ernst zu nehmen: Erstens trägt eine Analyse von Rechtfertigungen zum Verständnis der sozialen Konstitution des Sicherheitsrats bei. Zweitens können Rechtfertigungen zur Politisierung der Situation genutzt werden, um von allen Beteiligten Gründe für das Versagen des gesamten Sicherheitsrats in der Syrien-Krise einzufordern. In diesem Blogbeitrag bezieht Holger Niemann die Überlegungen aus seinem Beitrag im neuen zib-Heft auf die aktuellen „Praktiken der Rechtfertigung im UN-Sicherheitsrat“.

Am 11. April 2018 hat Russland im UN-Sicherheitsrat zum zwölften Mal durch sein Veto eine Resolution zum syrischen Bürgerkrieg verhindert. Wie bei den letzten fünf Vetos ging es um die Untersuchung des Einsatzes von Chemiewaffen gegen die syrische Bevölkerung. Angesichts der Grausamkeiten und des völkerrechtlichen Verbots von Chemiewaffen hat diese Entscheidung heftige Kritik hervorgerufen. Dessen ungeachtet twitterte die Ständige Vertretung Russlands bei den Vereinten Nationen im Anschluss an die Sicherheitsratssitzung vom 11. April:

„#Nebenzia: The #propaganda fire will be once again aimed at #Russia. @nikkihaley will count the number of Russian vetoes on #Syria. We use the right to #veto in order to protect international #law, #peace and #security and to make sure that no one drags #UNSC into any adventures.“

Dem Tweet zufolge ist das Veto also nicht nur ein legitimes Instrument zur Wahrung von Frieden und Sicherheit, sondern soll auch den Sicherheitsrat vor der Gefahr einer Instrumentalisierung schützen. Damit veranschaulicht der Tweet idealtypisch ein Rechtfertigungsmuster, das ich in einem aktuellen Beitrag für die zib bereits für die bisherigen elf Vetos in den Jahren 2011 bis 2017 identifizieren konnte. Wie ich in dem Beitrag aufzeige, verweisen die Vertreter_innen von Russland und weiteren Unterstützerländern zur Begründung der Notwendigkeit und Rechtmäßigkeit der Vetos auf vermeintlich geteilte Wertmaßstäbe. Im Beitrag habe ich drei Wertmaßstäbe identifiziert: den normativen Wert angemessener Mittel, den normativen Wert von rechtmäßigen Verfahren und den normativen Wert einer kollektiven Verantwortung des Sicherheitsrats. Auch wenn sich diese Systematik im Detail von der Rechtfertigung im Tweet unterscheidet, ist das Ergebnis ähnlich: Die Vetos werden mit dem Schutz der Prinzipien der UN, ihrer Funktion bei der Konfliktbearbeitung und der besonderen weltpolitischen Verantwortung des Sicherheitsrats begründet.

Dies könnte zunächst als politische Strategie oder schlicht Propaganda verstanden werden, denn angesichts der Umstände wirkt diese Rechtfertigung nicht gerade glaubwürdig. Ähnliche Argumentationen lassen sich aber trotz gegensätzlicher politischer Positionen auch bei Gegner_innen des syrischen Regimes finden. Obwohl der Rat in der Syrien-Frage seit 2011 tief gespalten ist, scheint der normative Wert derartiger Argumente also weitgehend akzeptiert. Zwei Schlussfolgerungen über die Rolle von Rechtfertigungen lassen sich aus diesem Befund ableiten: Zum einen beziehen sich offenbar Gegner und Befürworter auf ähnliche normative Argumente. In meinem Beitrag verstehe ich dies als Beleg für die Existenz unterschiedlicher normative Ordnungen, die die soziale Praxis des Rats prägen. Trotz fundamentaler politischer Differenzen existieren offenbar geteilte normative Grundannahmen über den Sicherheitsrat und seine Kompetenzen, die zudem mit dem formal-legalen Regelwerk, z.B. der UN-Charta, verknüpft werden. Zum anderen führt die Betonung ähnlicher Prinzipien oder Normen in den Rechtfertigungen aber weder zu Einigkeit oder politischem Konsens, sondern zu Streit. Dieser folgt einem mittlerweile ritualisierten Muster: Russland wird für den Gebrauch seines Vetorechts kritisiert, während Lösungsvorschläge des Westens als rechtswidriger Eingriff in die syrische Souveränität verstanden werden. In der Öffentlichkeit wird dem Sicherheitsrat daher vorgeworfen, seiner Verantwortung für die Wahrung von internationalem Frieden und Sicherheit nicht gerecht zu werden und für die Menschen in Syrien ändert das alles gar nichts.

Nun ist die Umstrittenheit normativer Ordnungen an sich noch keine Besonderheit, aber dass sich an der Grundkonstellation seit sieben Jahren nichts ändert, wirft Fragen auf. Wenn die Gemeinsamkeiten in den Rechtfertigungen offenbar gar keinen Unterschied machen, weder den Streit auflösen können noch zu Politikwandel führen, welche Relevanz haben sie dann überhaupt? Ich argumentiere, dass ihnen gerade aufgrund des Stillstands im Sicherheitsrats eine hohe analytische und politische Relevanz zukommt. Denn Rechtfertigungen ernst zu nehmen, kann trotz der wenig optimistisch stimmenden Entwicklungen in Syrien zumindest teilweise Aufschluss über die Situation im Sicherheitsrats geben und bietet ganz praktisch das Potenzial für eine Politisierung der Situation.

Erstens hilft die Analyse von Rechtfertigungen die soziale Konstitution des Sicherheitsrats zu verstehen. Eine Rechtfertigung ist zunächst lediglich eine Behauptung, die als zentrale Aufgabe die Legitimation des eigenen Standpunkts in einer Situation der Krise hat. Dafür bezieht sie sich auf normative Wertmaßstäbe, die andere als solche erkennen. Sie basiert also nicht zwangsläufig auf sachlicher Richtigkeit, sondern auf der Behauptung normativer Rechtmäßigkeit. Eine Rechtfertigung kann von anderen akzeptiert werden, aber sie kann auch Kritik, Infragestellung oder sogar Zurückweisungen hervorrufen. Ein Ausschlusskriterium für die Verwendung bzw. den Erfolg einer Rechtfertigung ist dies jedoch nicht. Denn Rechtfertigungen zielen primär auf gegenseitige Verständlichkeit ab, nicht aber unbedingt auf Verständigung. Ob die Bezugnahme auf normative Wertmaßstäbe eine genuine Überzeugung repräsentiert oder aus strategischen Erwägungen erfolgt, ist deshalb für das Verständnis von Rechtfertigungen nicht von zentraler Bedeutung. Entscheidend ist vielmehr, dass durch Rechtfertigungen völlig unterschiedliche politische Positionen mit ähnlichen normativen Wertmaßstäben legitimiert werden können, ohne dass dies mit einem Konsens in der Sache gleichzusetzen ist. Durch Rechtfertigung werden also normative Ordnungen konstituiert. Diese lassen sich nicht nur in Sprechakten, sondern auch in Symbolen, Praktiken oder Akteurszuschreibungen identifizieren. Aus einer praxistheoretischen Perspektive ist dabei weniger die eigentliche Konstitution derartiger Ordnungen entscheidend, sondern dass sie die Koordination sozialer Interaktionen ermöglichen. Rechtfertigungen verdeutlichen, dass die Kernfunktion normativer Ordnungen für das Soziale der Prozess des Ordnens und weniger die Bereitstellung eines stabilen unhinterfragten Zustands ist.

Eine Analyse von Rechtfertigungen kann daher – zumindest für die Syrien-Krise – aufzeigen, dass normative Wertmaßstäbe, wie die Prinzipien der UN, der Schutz des Völkerrechts oder die besondere Verantwortung des Sicherheitsrats unabhängig von den jeweiligen politischen Positionen von allen Beteiligten zur Legitimationsbehauptung genutzt werden. Weil niemand im Sicherheitsrat prinzipiell gegen diese Wertmaßstäbe argumentiert, üben sie eine Ordnungsfunktion aus. Damit sind ganz praktische Konsequenzen für das Handeln im Sicherheitsrat verbunden. Die westlichen Vetomächte können z.B. die russischen Argumente zwar als unangemessene Falschbehauptungen oder Propaganda charakterisieren, ihre Funktion als normative Wertmaßstäbe jedoch nur schwer grundsätzlich infrage stellen. Denn die besondere Verantwortung ständiger Ratsmitglieder für den Schutz der Prinzipien der UN als Wertmaßstab zurückzuweisen, hieße auch ihr eigenes Vetorecht infrage zu stellen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Ordnungsfunktion von Rechtfertigungen im Rat trotz fundamentaler politischer Differenzen auch nach sieben immer noch gut funktioniert. Auch wenn der Streit zum Ritual verkommen ist.

Zweitens sollten Rechtfertigungen auch deshalb ernst genommen werden, weil sie das Potenzial zur Politisierung bieten. Denn ungeachtet etwaiger strategischen Erwägungen und Möglichkeiten einer Instrumentalisierung bestimmter normativer Wertmaßstäbe handelt es sich bei Rechtfertigungen um öffentlich formulierte (d.h. an andere gerichtete) Wertaussagen. Diese sind mehr als cheap talk, sondern haben eine Instrumentalisierungs- bzw. Emanzipierungsdimension, die es angesichts der dramatischen Situation in Syrien verstärkt zu nutzen gilt. Insbesondere im Sicherheitsrat richten sich Sprecher_innen an eine Vielzahl möglicher Zielgruppen. Ihre Wortbeiträge sind daher als symbolische Performanz zu verstehen. Neben den anderen anwesenden Ratsmitgliedern werden z.B. auch nationale Öffentlichkeiten, Bündnispartner oder Parteimitglieder adressiert. Außerdem sind die Rechtfertigungen von Mitgliedern des Sicherheitsrats nicht einfach nur in Protokollen des Sicherheitsrats versteckt, sondern durch soziale Medien, die Berichterstattung und die Arbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen durchaus öffentlich. Dies gilt auch für die Rechtfertigungen der Vetos, die ungeachtet der Frage ihrer Glaubwürdigkeit nun publik sind. Und es sind starke Argumente, die die hohe symbolische Bedeutung von Normen und Ideale der UN bzw. der Ordnungsprinzipien des Völkerrechts betonen. Deren argumentative Kraft kann und sollte im politischen Diskurs genutzt werden, um alle Beteiligten im Sicherheitsrat zu adressieren und sie mit den Implikationen ihrer Entscheidungen zu konfrontieren. Denn Rechtfertigungen sind eben kein bedeutungsloses Gerede, sondern bieten aufgrund ihrer expliziten Bezugnahme auf normative Wertmaßstäbe auch das Potenzial zu rhetorischer Verstrickung, Instrumentalisierung und Infragestellung der Begründungen. Rechtfertigungen nicht einfach zu akzeptieren, sondern sie zu kritisieren und öffentlich zu machen, zeigt ihr Politisierungspotenzial und damit auch die produktive Macht, die mit der ordnenden Funktion von Rechtfertigungen einhergehen kann.

Die Vetos und ihre Folgen zu politisieren rettet noch keine Menschenleben in Syrien. Aber es würde die zentrale Rolle des Sicherheitsrats in der Syrien-Krise stärker in den Mittelpunkt der Diskussion rücken. Dies erscheint dringend geboten, damit der gesamte Rat an seine Verantwortung für Frieden und Sicherheit in Syrien erinnert werden kann. Rechtfertigungen ernst zu nehmen ist dafür ein wichtiger Schritt und bietet das Potenzial, allen Beteiligten die Implikationen und Konsequenzen ihrer Begründungen zu verdeutlichen.